Blog

Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht [bestuursrecht] [omgevingsrecht]

Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht [bestuursrecht] [omgevingsrecht]

07-06-2019

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State formuleert burgervriendelijke criteria – drie stappen – rondom het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht.

Deel dit artikel

Naar het overzicht

Vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht [bestuursrecht] [omgevingsrecht]

Herijking van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft op 29 mei 2019 een interessante uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De Afdeling borduurt met deze uitspraak voort op de conclusie van 20 maart 2019 van staatsraad advocaat-generaal mr. Wattel, ECLI:NL:RVS:2019:896. De figuurlijke kloof tussen de juridische werkelijkheid en het burgerperspectief wordt enigszins gedicht.

Vertrouwensbeginsel (oud)

In de praktijk komt het regelmatig voor dat een cliënt (hierna: burger) een aanschrijving (last onder dwangsom of bestuursdwang) van de gemeente ontvangt en dan vraagt of de gemeente wel mag handhaven. Hij vertelt bijvoorbeeld dat de gemeente al meer dan 25 jaar bekend is met de (illegale) situatie en/of dat een ambtenaar een bepaalde toezegging heeft gedaan. Is handhaving dan niet in strijd met het vertrouwensbeginsel? Steevast krijgt een burger te horen dat een beroep op het vertrouwensbeginsel zelden slaagt, omdat de lat erg hoog ligt.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet (of beter: moest) een burger aantonen dat er sprake is (geweest) van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezegging, gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.

Een beroep op het vertrouwensbeginsel liep meestal stuk op het feit dat de burger de toezegging niet kon aantonen (mondeling). Lukte dat wel dan was de toezegging weer niet van een daartoe bevoegd persoon afkomstig. Vanuit het perspectief van de burger gezien was het vaak lastig te bevatten en de praktijk vroeg dan ook om een herijking van het vertrouwensbeginsel.

Vertrouwensbeginsel (nieuw)

Op verzoek van de Afdeling heeft staatsraad advocaat-generaal mr. Wattel dus een advies geschreven. Een advies dat door de Afdeling is opgevolgd. Een beroep op het vertrouwensbeginsel moet, aldus de Afdeling, vanaf nu worden beoordeeld aan de hand van drie stappen.

Stap 1 - de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging
 
Als eerste moet de bestuursrechter kijken naar de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de burger zich beroept. Doorgaans zal de uitlating en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging?
 
De Afdeling vindt dat meer dan voorheen de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Dat geldt ook voor de gedraging.

Het is overigens aan de burger om aan te geven waarom hij te goeder trouw is dan wel mag zijn. Waarom hij een uitlating of gedraging heeft mogen opvatten als een welbewuste standpuntbepaling. De (on)deskundigheid van de burger kan daarbij een rol spelen, maar ook of het om algemene voorlichting gaat of dat er een expliciet voorbehoud is gemaakt.

Stap 2 – toerekening aan het bevoegde bestuursorgaan
 
Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of de toezegging van stap 1 aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
 
In het kader van de vraag of een toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, vindt de Afdeling dat er een verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief nodig is. Er moet meer van verkeersopvattingen worden uitgegaan. Dat betekent minder nadruk op de – ook voor de toezeggende functionaris waarop de burger is aangewezen zelf wellicht niet heldere – precieze juridische bevoegdheidsverdeling, maar meer op de vraag of de schijn van diens bevoegdheid naar verkeersopvatting voor rekening van het bevoegde orgaan komt.
 
Als voorbeeld noemt de Afdeling de wethouder met een bepaalde portefeuille, die de indruk wekt dat hij namens het college spreekt en op zijn beleidsterrein (bijvoorbeeld ruimtelijke ordening) een toezegging doet. Het moet voor de burger niet eenvoudig kenbaar zijn dat de wethouder helemaal geen toezeggingen kan doen. Maar ook de bouwinspecteur kunnen een gerechtvaardigde indruk wekken. Een baliemedewerker zal daarentegen niet snel bindende toezeggingen kunnen doen.
 
Stap 3 – afweging van betrokken belangen
 
Indien de stappen 1 en 2 kunnen worden gezet, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
 
De Afdeling stelt voorop dat gerechtvaardigde verwachtingen niet altijd kunnen of moeten worden gehonoreerd. De verschillende belangen moeten worden afgewogen. Het belang van de betrokken burger weegt zwaar, maar er kunnen zwaarder wegende belangen zijn. Bijvoorbeeld een situatie die in strijd is met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden. Onderdeel van de belangenafweging kan zijn dat er schadevergoeding moet worden toegekend aan de burger als er toch moet worden gehandhaafd. Overigens gaat de Afdeling daar in de uitspraak van 29 mei 2019 niet dieper op in. In die uitspraak komt de Afdeling tot de conclusie dat er niet handhavend kan worden opgetreden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt en de betrokken burger mag haar illegale dakterras behouden.
 
Slotsom
 
De recente rechtspraak van de Afdeling opent wellicht deuren, die tot voor kort dicht bleven voor de burger. De verwachting is dat de eerste twee hobbels wat eerder dan voorheen kunnen worden genomen en dat er vaker een belangenafweging zal gaan plaatsvinden. Wat daar de uitkomst van zal zijn, is in het algemeen niet te zeggen. Dat hangt – heel flauw – van de concrete omstandigheden van het geval af.
 
Heeft u na het lezen van deze blog over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht vragen, neem gerust contact met ons op.
 
Mr. P.G. (Paul)
Wemmers
+31 (0)72 515 55 44
+31 (0)72 515 54 93
wemmers@rensenadvocaten.nl
Meer over Paul