Blog

GROEIBEKOSTIGING: extra geld voor extra leerlingen

GROEIBEKOSTIGING: extra geld voor extra leerlingen

24-04-2015

Scholen ontvangen van het Ministerie van Onderwijs bekostiging op basis van de t-1 systematiek. Dat betekent dat scholen voor een bepaald jaar financiering ontvangen op basis van het aantal leerlingen in het jaar ervoor (teldatum 1 oktober). Als er ten opzichte van dat voorgaande jaar veel leerlingen bijkomen, kan de school in aanmerking komen voor extra geld: de groeibekostiging.

Deel dit artikel

Naar het overzicht

De Tweemaster en De Vaart

In Heerhugowaard waren in de Molenwijk twee scholen, De Kameleon en De Tweemaster (hoofdlocatie). De Tweemaster had in de Edelstenenwijk een dislocatie. De Kameleon en De Tweemaster waren allebei scholen die 'sterker'  moesten worden. Het schoolbestuur besloot in 2009 om de hoofdlocatie van de Tweemaster te sluiten en van de dislocatie de hoofdlocatie te maken. Daarmee was er alleen een Tweemaster, een protestantschristelijke school, in de Edelstenenwijk. In de Molenwijk kreeg De Kameleon de ruimte om uit te groeien tot brede school. De Kameleon was katholiek, werd interconfessioneel en kreeg een andere naam: De Vaart.  Een klein aantal  kinderen uit de Molenwijk bleef op de Tweemaster en ging dus voortaan in de Edelstenenwijk naar school. Een groot aantal ouders uit de Molenwijk schreef hun kinderen in op de nieuwe school: De Vaart. En daarmee had de school op 1 augustus 2009 ten opzichte van het jaar daarvoor 160 extra leerlingen! Het bestuur vroeg extra bekostiging aan voor De Vaart en ontving van het ministerie een bedrag van ruim € 400.000,-.

Besluit Bekostiging

In artikel 29 van het Besluit Bekostiging WPO staat vanaf 1 augustus 2010  dat een schoolbestuur in aanmerking kan komen voor extra bekostiging voor personeelskosten vanwege de groei van het aantal leerlingen als (kort gezegd) het aantal leerlingen op alle basisscholen van het schoolbestuur  

“op de eerste schooldag dan wel op de eerste dag van een maand in de periode van september tot en met april van dat schooljaar met ten minste 13 is toegenomen ten opzichte van de som van 103% van de bedoelde aantallen leerlingen op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar”.

Nu staat er dus in het besluit dat het schoolbestuur pas extra geld ontvangt, als alle basisscholen van dat bestuur bij elkaar geteld, meer leerlingen hebben. Als een bestuur een aantal "groeischolen" heeft en een aantal "krimpscholen" en per saldo het aantal niet hoger is dan 13 ten opzichte van 103% van het aantal op 1 oktober van het jaar daarvoor, bestaat er geen aanspraak op groeibekostiging. In het besluit staat alleen een regel over groei, dus bij krimp hoeft een schoolbestuur geen geld terug te betalen. Daardoor kan het zijn dat het ene schoolbestuur nog geld krijgt voor een leerling, die het volgende jaar  op een andere basisschool (bij een ander schoolbestuur) zit. Dat is inherent aan de systematiek.

Tot 1 augustus 2010 gold echter de regel over groeibekostiging per basisschool. Als de ene school van het bestuur aan de norm voldeed, kreeg die school dus extra geld, zonder dat een krimpende school onder dat zelfde bestuur geld hoefde terug te betalen. In het besluit staat niet hoe het leerlingenaantal moet zijn “gegroeid”. Daar ging de zaak over van De Tweemaster en De Vaart. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deed op 4 februari 2015 uitspraak over deze zaak.[1]

Wat is groei?

Een paar jaar nadat de Vaart extra geld had ontvangen deed de onderwijsinspectie een onderzoek naar de groeibekostiging op De Vaart en besloot het ministerie om het geld terug te vorderen. De Vaart en De Tweemaster hadden bij elkaar opgeteld namelijk helemaal geen groei in het aantal leerlingen. De minister zei dus dat het schoolbestuur voor de ‘extra’ leerlingen op De Vaart op basis van de t-1 systematiek al geld had ontvangen. De minister voerde in de loop van de procedure allerlei argumenten aan: fusie, samengaan, administratieve overheveling, enz. Waar het echter op neer kwam, was dat de minister vond dat de groeibekostiging was bedacht voor spontane, autonome groei, dus vanwege de 4-jarigen die in de loop van het schooljaar op een school komen. Maar dat staat niet in het besluit. Er zijn allerlei situaties denkbaar waardoor het leerlingenaantal op een school kan groeien, zonder dat het om 4-jarigen gaat. Het leerlingenaantal kan ook groeien omdat er een nieuwbouwwijk in de buurt wordt opgeleverd of omdat er een andere school sluit.

Het schoolbestuur vond dat zij voor De Vaart recht had op aanvullende bekostiging.

Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank Noord-Holland gaf het schoolbestuur gelijk.[2] De rechtbank stelde vast dat partijen het er over eens waren dat uit de letterlijke tekst van het besluit volgde dat het schoolbestuur recht had op aanvullende bekostiging in verband met de groei van het aantal leerlingen op basisschool De Vaart. De rechtbank vond ook dat de bedoeling van de wetgever zich niet tegen het verstrekken van aanvullende bekostiging verzette. De rechtbank verwees naar de wetsgeschiedenis en kwam tot de conclusie dat daaruit niet bleek dat in een geval zoals dat van De Vaart, waarin een bestuur zowel een basisschool met leerlingentoename als een basisschool met leerlingenafname beheert, geen aanvullende bekostiging wordt verstrekt.Uit de wijziging van de regeling in 2010 bleek juist dat het tot 1 augustus 2010 uitdrukkelijk de bedoeling van de wetgever is geweest de groeiregeling per (individuele) school toe te passen. Dat stond in de toelichting bij de regeling:

"Tot nu toe was het zo dat de groeiregeling per (individuele) school werd toegepast, hetgeen betekende dat een bevoegd gezag met groei- en krimpscholen voor de groeischolen extra formatie kreeg zonder dat een verrekening plaatsvond met de leerlingendaling op de krimpscholen. Kern van de aanpassing is dat er voor een toekenning sprake moet zijn van een groei per saldo op alle scholen onder één bevoegd gezag. Omdat veel bevoegde gezagsorganen groei- én krimpscholen kennen, zal er hierdoor minder groeibekostiging worden toegekend. (…)

Het bereiken van voornoemde groeidrempels van 13 respectievelijk 26 werd tot nu toe op schoolniveau beoordeeld. Bevoegde gezagsorganen die op de groeidatum én scholen met leerlingdaling én scholen met leerlingstijging hadden, werden niet gekort voor de daling op de eerste, maar kregen (indien de drempel werd gehaald) wel extra bekostiging voor de groei op de laatste.

In het onderhavige besluit is geregeld dat op bestuursniveau wordt bepaald of de groeidrempel wordt gehaald. Leerlingdaling én leerling-stijging op scholen onder één bevoegd gezag worden dan eerst met elkaar verrekend."

De rechtbank vond ook dat niet uit het besluit bleek dat er alleen maar extra bekostiging mocht worden ontvangen als er sprake was van een plotselinge, autonome instroom van leerlingen. Ook oordeelde de rechtbank dat het er niet toe deed dat er ten gevolge van de groei van het aantal leerlingen op De Vaart geen extra personeelsformatie ten behoeve van die school nodig was. Overigens was dat laatste niet juist. Er was wel extra personeelsformatie ten behoeve van De Vaart nodig, maar omdat het om hetzelfde schoolbestuur ging, kwam het grootste deel van het personeel van De Tweemaster.

De zaak in hoger beroep

Het Ministerie van Onderwijs ging in hoger beroep maar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bekrachtigde de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland. De Raad van State vond dat de rechtbank terecht en op goede gronden had geoordeeld dat de tekst van het Besluit Bekostiging WPO duidelijk is[3]:

"De rechtbank heeft evenzeer terecht overwogen dat uit de tekst van voormeld artikel 29 volgt dat de minister terecht aanvullende bekostiging aan de stichting heeft verstrekt voor de groei van het aantal leerlingen in het schooljaar 2009/2010. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wpo noch in de toelichting op het Besluit aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat de bedoeling van de wet- en besluitgever zich tegen het verstrekken van aanvullende bekostiging aan de stichting verzet. Anders dan de minister betoogt, kan daaruit evenmin worden afgeleid dat uitsluitend aanvullende bekostiging moet worden verstrekt voor autonome instroom van leerlingen. Dat onverkorte toepassing van artikel 29 van het Besluit leidt tot dubbele bekostiging voor personeel zonder dat extra personeel benodigd zou zijn, leidt niet tot een ander oordeel."

"Het betoog van de minister dat artikel 29 van het Besluit niet van toepassing is omdat binnen het bevoegd gezag louter een administratieve herschikking van leerlingen heeft plaatsgevonden, nu deze nog immer hetzelfde schoolgebouw bezoeken, faalt evenzeer. De leerlingen van ‘De Vaart’ zijn niet door het bevoegd gezag, maar door de ouders op die school ingeschreven. Voorts is ‘De Vaart’ een nieuwe school van een andere richting dan ‘De Kameleon’ en ‘De Tweemaster’ met een ander pedagogisch-didactisch onderwijsconcept dan laatstgenoemde scholen."

 Een mooi resultaat dus voor het schoolbestuur.

Naar huidig recht: De Oase

In haar uitspraak verwees de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State naar haar uitspraak van 24 december 2014 die betrekking had op de uitleg van artikel 29 van het Besluit zoals dat vanaf 1 augustus 2010 luidt.[4] In die zaak ging het om een nieuwe basisschool binnen een schoolbestuur.

De minister van Onderwijs vond dat het bestuur geen recht had op aanvullende bekostiging omdat aanvullende bekostiging voor het personeel op grond van het Bekostigingsbesluit vanwege het aantal leerlingen dat op 1 augustus 2010 de nieuwe basisschool De Oase bezoekt, zou leiden tot reguliere en aanvullende bekostiging voor deels dezelfde leerlingen. De minister heeft dus in die zaak, om dubbele bekostiging te voorkomen, het aantal leerlingen op basisschool De Oase op 1 oktober 2010 toegerekend aan het aantal leerlingen van de stichting op 1 oktober 2009. Daarmee heeft de minister de regel die geldt voor reguliere bekostiging van nieuwe scholen, ook toegepast op de groeibekostiging. Dat was niet correct:

"Uit de tekst van artikel 29 van het Bekostigingsbesluit volgt dat de minister bij de berekening van de aanvullende bekostiging alle leerlingen van alle scholen moet betrekken. Deze tekst biedt geen aanknopingspunt voor de door de minister gehanteerde toerekening van het aantal leerlingen van de nieuwe basisschool De Oase op 1 oktober 2010 aan het aantal leerlingen van de stichting op 1 oktober 2009. Deze toerekeningsmethode is gebaseerd op artikel 121, tweede lid, van de Wpo en wordt alleen toegepast op de reguliere bekostiging als bedoeld in artikel 120, eerste lid, van de Wpo en niet ook op de aanvullende bekostiging als bedoeld in artikel 29 van het Bekostigingsbesluit. De minister heeft derhalve ten onrechte de toerekeningsmethode van artikel 121, tweede lid, van de Wpo toegepast op de aanvullende bekostiging."

 De bewoordingen van artikel 29 Bekostigingsbesluit zijn volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, net als in de zaak van De Vaart, volkomen duidelijk. Ook De Oase ontving dus aanvullende bekostiging.


[1] ECLI:NL:RVS:2015:275, [2] ECLI:NL:RBNHO:2014:2299, [3] ECLI:NL:RVS:2015:275, [4] ECLI:NL:RVS:2014:4669
 
Mr. B. M. (Beatrijs)
Dijkstra
+31 (0)72 515 55 44
+31 (0)72 515 54 93
Dijkstra@rensenadvocaten.nl
Meer over Beatrijs